以人民为中心 全力构建基层治理体系——以北京市城市治理探索为例

　　作为超级特大城市，首都的特殊地位使北京治理体系的建设显得极为重要，习近平总书记对北京也提出了城市建设和管理的更高要求。

　　为贯彻落实党中央决策部署，北京进行了一系列的创新探索。特别是2018年以来，从党建引领的“街乡吹哨、部门报到”，到“闻风而动，接诉即办”和聚焦民生建立的“七有”“五性”监测指标体系，再到“推动主动治理，未诉先办”，北京采取了一系列的改革措施，不断推进基层治理体系建设向纵深发展。

　　街乡吹哨、部门报到

　　2017年年初，为治理金海湖大金山屡禁不止的非法盗采金矿等破坏生态环境事件，北京市平谷区将执法“主导权”下放到了街乡，并赋予乡镇领导权、指挥权和考核权。由乡镇吹哨发出召集令，各相关执法部门协同配合，集体会商，“事不完，人不走”，这套机制有效地遏制了金矿盗采行为。这就是“街乡吹哨、部门报到”的雏形。

　　北京市在平谷区探索的基础上进行了总结，形成“北京经验”。2018年，出台了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，方案中有以下几个具体做法：

　　党建引领是根本。要加强党对街道乡镇工作的领导，提升街道乡镇党委的领导力和组织力，建立健全党建工作协调委员会，形成地区事务共同参与、共同协商、共同管理的工作格局。

　　明责赋权、优化职能是关键。同时，北京市委市政府深刻认识到街乡是城市治理的枢纽，提出了明确负责、优化职能是关键：一是要为街乡明责，使其吹哨有据，明确六大板块111项的职责；二是给街乡赋权，使其吹哨管用，强化街乡绩效考核的话语权；三是优化街乡内设机构，使其吹哨有力。在街道形成了“六办+纪工委+综合执法队+三个中心”的内设机构模式。

　　不断完善街乡实体化综合执法平台。推进各类城市管理力量下沉，加强街乡统筹，推动基层治理力量的聚合，完善常态化的基层执法协同机制。城市管理执法局街道执法队实行“双重管理”机制，城管执法力量下沉到街道，城管执法队员的编制、档案都正式移交到街乡镇。

　　积极引导街道干部到基层“报到”。主要推行了“街巷长制”，引导街道干部到社区基层“报到”，在全市的每条街巷上都设置“街长”或“巷长”。街巷长主要是由街道的处级、科级干部分别担任，他们的主要作用是牵头及时发现和协调解决群众反映强烈的环境问题。

　　调动驻区单位和社会力量共建共治。拓宽“吹哨报到”的参与范围，整合带动机制内其他单位和体制外的力量，搭建共建平台，创新共建方式，推动在职党员报到为群众服务，并且利用好新兴领域的治理资源。

　　发挥网格管理线上“吹哨报到”作用。各区都在依托网格化管理平台，发挥指挥调度和线上监管功能，建立网上吹哨报到工作机制，通过线上实施派单、协调统筹、流程监控，以及增强街道对城市管理问题的发现处置效能，并以此为基础建立考核评价机制。

　　主动治理，未诉先办

　　为了进一步以人民为中心，解决群众实际问题，2020年北京市开展了“主动治理，未诉先办”的工作。在基层工作当中一般都是有诉先办，让群众反映的问题件件有回音，事事有着落。2020年，为了让广大人民群众拥有更大的获得感、幸福感，继续撬动基层治理的大变革，北京市委市政府提出了“主动治理，未诉先办”的更高要求。

　　2019年下半年，北京市首次创建了“七有”“五性”监测指标体系，其中“七有”是指的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和弱有所扶。“五性”是指反映市民寻求帮助的便利性、宜居性、安全性、公正性和多样性的5个方面。“七有”“五性”集中反映了公共服务和民生保障水平，这两者都是社会建设的重要内容。围绕“七有”“五性”的需求，创建“七有”“五性”监测指标体系，是北京继吹哨报到接诉即办以后，社会领域的又一重大创新。

　　基于“七有”“五性”监测指标体系的实施，北京市政府提出了“主动治理，未遂先办”，要求各级政府增强工作的主动性，主动履职，同时拓展公众参与社会共治渠道，整合多种政民互动渠道，利用人工智能、大数据等技术实现主动治理，未诉先办。

　　点面结合，经验总结

　　•持续发力，步步深入，对接群众需求实施服务供给侧改革。

　　北京市陆续探索实施了吹哨报到、接诉即办、未诉先办三大治理模式，以“七有”“五性”监测指标为抓手，在各区探索党建引领力量下沉，多元共治，网格化加热线以及新技术赋能的多种治理手段，努力实现精治、共治、法治，在很大程度上提高了城市治理能力及治理水平，提升了群众满意度。

　　从吹哨报到到接诉即办，再到未诉先办，层层递进的城市治理模式，恰恰是实现群众“所求即所给、所给即所需”的有效途径。同时，也是不断完善群众需求的表达机制。

　　•以点带面，同步推进各项配套工程

　　在北京的实验中还体现了以点带面，同步推进各项配套工程。从吹哨报到到接诉即办，再到未诉先办，随着各项改革措施的推进，2018年全面实施北京市城市总体规划，开展疏整促提升工作；2020年印发了《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，自2020年7月1日起，将市、区相关部门行使的431项行政执法职权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。

　　•三类评价考核为城市治理体系建设保驾护航

　　一是接诉即办考核，自上而下，纳入年度党组织书记抓基层党建述职评议考核和政府年度绩效考核中，建立鲜明的“到基层一线解决问题”的工作导向。二是出台街道办事处条例，赋予街道、乡镇组织对区政府工作部门的评价。三是设立“七有”“五性”监测评价指标体系，着重从老百姓视角发挥综合评价作用，推动政府各部门聚焦群众工作，履职尽责，精细化解决群众身边的问题。

　　闻风而动，接诉即办

　　2019年1月1日，北京市政务服务管理局等部门启动了12345市民服务热线接诉即办改革，整合各级各类为民服务热线，拓展了集电话呼叫、网络通信、无线通信、多媒体通信等于一体的市民热线服务中心，实现了“一条热线听诉求”“一张单子管到底”，形成了强化“部门+行业”考评导向的市、区、街道乡镇三级联动的工作机制。主要有以下做法：

　　•诉求单直派属地街乡镇，减少区级中转环节

　　实现了顶层知悉、督办，问题一竿子插到基层部门，形成“群众—顶层—基层—群众”的实践闭环。通过推进街道大部制的改革，将原来向上对口的20多个科室精简为向下对应直接服务居民的“6+1+3”的内设机构体系，实现由行政管理型街道向为民服务型街道的转变，使接诉即办工作的开展在基层有依据、有资源、有手段。

　　•实行“双反馈”，“点名”“考核”双激励

　　双反馈即各街乡镇群众诉求办理情况，要及时向来电人反馈，并同时向12345市民服务热线反馈。“点名”“考核”双激励是指市委每月都要召开区委书记月度工作点评会，依据排名分为先进类、进步类、整改类和治理类4类，对“接诉即办”情况进行通报。排名靠后的除了会被市委书记点名，还可能被区领导约谈，对慢作为、不作为的情况进行严肃追责问责。同时将市民通过热线反映诉求、媒体反映的问题、网络诉求舆情办理情况一并纳入接诉即办的考核。按照响应率30%和解决率、满意率各自35%的计算，突出解决问题的导向，同时实现群众满意的目标，强化激励和约束作用。

　　•纪委监委介入，确保工作的落实

　　市纪委监委要求市区两级的纪监部门围绕“接”的主动、“诉”的受理、“即”的时效、“办”的质量等关键环节，强化日常监督，抓早抓小，对工作推进不力、不作为、慢作为、推诿扯皮等形式主义、官僚主义问题，坚决整治纠正，建立解决群众诉求的长效机制，强化对街乡吹哨部门报到改革和接诉即办工作的监督。

　　•网格平台提供支撑，为民服务提速增效

　　为落实接诉即办工作，在管理体制机制方面提供支撑，16个区的监督指挥中心，有12个区依托市区街三级网格化城市管理平台，发挥区级网格监督指挥作用，和街乡镇分中心的监督指挥协调作用承担12345市民服务热线接诉即办工作的派单、签收、登记、协调派遣和任务督办等工作。

　　•大数据支撑，为民服务抓住要点和难点

　　通过一个热线、研究一类问题、化解一片矛盾，举一反三来解民忧解难题。对热线反映集中的领房产证难、停车难等11个方面的共性问题，或调整流程或完善政策，或者出台新规，或者是研究新的对策，全力推进啃硬骨头。重点问题集中力量挂账办，历史问题源头治理、立法办，通过源头治理，立法办解决了大量疑难案件，为市民真正做到了切实服务。