北上广深四城立法 破解城市更新难点

　　近日，《北京市城市更新条例(征求意见稿)》(下称《条例》)发布并面向社会公开征求意见。北京成为继深圳、广州、上海之后，第四座针对城市更新立法的一线城市。

　　北京城市更新立法有何亮点?地方为何纷纷推进城市更新立法?各地在城市更新立法过程中有何共同之处?

　　北京推进城市更新立法

　　《条例》共总结了5大更新类型、12项更新内容，重点突出民生保障，体现首都特色。

　　具体来看，主要包括以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主的居住类城市更新;以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新;以更新改造老旧市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，保障安全、补足短板为主的设施类城市更新;以提升绿色空间、滨水空间、慢行系统等环境品质为主的公共空间类城市更新;以及以统筹存量资源配置，优化功能布局，实现片区可持续发展的区域综合性城市更新。

　　“《条例》对旧改焦点、难点、痛点问题进行了积极回应，如允许腾退空间发展租赁住房和便民服务。”广东省体制改革研究会执行会长彭澎评价。在简易楼和危旧楼房改建方面，《条例》提到，可利用地上、地下空间，补充部分城市功能，适度改善居民居住条件，可适当增加建筑面积作为共有产权住房或保障性租赁住房。

　　在老旧小区综合整治改造方面，《条例》则提到，经业主共同决定，业主共有的设施与公共空间，可通过改扩建用于补充小区便民服务设施、增加停车位。

　　立法破解城市更新难点

　　事实上，北京并非首个对城市更新进行立法的城市。在此之前，包括深圳、上海、广州在内的一线城市已先行一步，开启城市更新地方立法实践。

　　2021年3月，《深圳经济特区城市更新条例》开始施行;2021年7月，《广州市城市更新条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见;2021年9月，《上海市城市更新条例》开始施行。

　　此外，立法护航城市更新的也并非仅有一线城市。

　　2021年6月，《重庆市城市更新管理办法》发布;时隔不久，《天津市老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案》印发;今年4月，《郑州市城市更新管理办法》出台。

　　为什么各地纷纷对城市更新立法?相关专家表示，城市更新是一项复杂的系统工程，立法可以为城市更新提供法治保障，为解决城市更新中的难点、堵点设定法规依据，进而提高城市更新推进效率。

　　“城市在推进城市更新过程中，尤其是一线城市，搬迁一直都是一块难啃的硬骨头。通过立法的方式，可以有效破解城市更新搬迁难问题，有助于保障多方主体权益。”相关专家举例说。

　　同时，城市更新立法也是在全面总结城市更新实践经验做法。以北京为例，《条例》起草说明提到，北京持续推进旧城改造活动，逐步形成了多种类型的更新，并不断推进实施。

　　目前，北京已出台了40多项配套政策，为城市更新工作的顺利推进提供了政策支撑。这些实践经验和制度政策有必要通过法规的形式进一步明确和固化，为城市更新工作提供法治保障。

　　“不大拆大建”已成共识

　　从各地立法内容看，“不大拆大建”已经成为各地推进城市更新过程中的共识。

　　如北京，《条例》强调“减量发展”，不搞“大拆大建”。同时，结合首都城市特点，坚持“留改拆”并举，采用小规模、渐进式、可持续的更新模式，统筹推进首都功能核心区城市更新，促进老城整体保护。

　　又如，《上海市城市更新条例》强调，坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。

　　再看广州，《广州市城市更新条例(征求意见稿)》要求加大对城市更新微改造的支持力度，针对微改造项目挖潜空间难、审批许可难、资金筹集难等瓶颈问题，提出一系列解决措施。

　　住房和城乡建设部此前明确要求，严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元(片区)或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。

　　地方立法如何因地制宜

　　让城市更新有法可依、有矩可循，是破解城市发展痛点、难点、堵点的前提和基础之一。未来，无疑将有越来越多的城市通过立法护航城市更新。

　　相关数据显示，截至2021年年底，全国已有411个城市实施2.3万个城市更新项目，各地出台的有关地方条例、管理办法和指导意见超过200个。

　　在实践中，各地不断创新实施模式，出台地方条例、管理办法和指导意见等超过200个，不断完善支持存量更新的政策举措，逐步探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续模式。

　　在此过程中，地方如何做到因地制宜?相关专家建议，城市更新立法做到因地制宜还需要地方政府结合自身城市发展、未来城市规划以及当地居民的情怀综合调研，参考国际经验。

　　清华大学公共管理学院副教授、城市更新与治理研究中心主任孟延春提醒，地方在针对城市更新进行立法时，需结合自身实际，如城市化发展阶段、产业结构、土地使用现状、产业发展趋势等特性进行立法，设计出更具操作性和针对性的更新模式，不能盲目照搬其他城市经验。(邢灿)