城市更新书写城市发展新篇章

　　编者按：

　　作为当前城市存量发展的重要途径，城市更新正日益受到重视。如何活化利用历史文化遗产、保障居民权益、规范城市更新流程，成为今年全国两会代表委员热议的话题。我国城市发展已从过去的增量扩张转向内涵品质提升的新阶段，应坚持以人为核心的价值导向，科学有序推进城市更新，努力做好城市品质提升这篇“大文章”。

城市更新助力先进制造业城市高质量发展

全国人大代表、湖南省株洲市委书记 曹慧泉

　　今年全国两会期间，曹慧泉带来了关于以城市更新助力先进制造业城市高质量发展的建议。他分析，历史形成的老工业区大多处于城市中心，生产区和生活区混杂交错，城市内部空间布局不合理，市政基础设施陈旧，这些都制约了城市功能提升，进而影响产业的高质量发展，而这些问题亟须通过城市更新的手段来解决。

　　以湖南省株洲市为例，建市70余年，株洲缔造了共和国工业史上300多项第一。株洲这座有先进工业文明和厚重工业文化的老工业城市，为实现产业转型的目标，举全市之力完成清水塘老工业基地搬迁改造，以“伤筋动骨”换来了产业的“脱胎换骨”，全市累计关停污染、淘汰落后产能企业2000余家，直接削减工业产值700多亿元，5年否决不符合城市发展定位和生态环境保护要求的项目90个。

　　如何以城市更新助力先进制造业城市高质量发展?就此，曹慧泉建议：

　　一、加大对先进制造业城市老旧小区改造的支持力度。对先进制造业城市老旧小区及其配套基础设施改造专项资金给予倾斜，提高对先进制造业城市老旧小区改造资金分配系数，或新增分配因素。

　　二、在先进制造业城市市政管网改造修复上给予更多资金补助。国家发改委、财政部、住建部对地方市政燃气、供水、排水管网改造修复有资金支持，建议多向先进制造业城市倾斜。

　　三、支持先进制造业城市优先列入国家海绵城市建设示范城市。2022年国家即将开展第二批海绵城市建设示范城市申报，建议支持先进制造业城市全域推进海绵城市示范创建，带动产业发展升级。

　　四、支持先进制造业城市优先开展城市更新试点。去年确立的全国首批21个城市更新试点城市中，只有不到半数是先进制造业城市，建议专门针对先进制造业城市开展城市更新专项试点。

　　五、鼓励央企与地方在城市更新方面共建共享。企业发展规划与地方国土空间规划相结合，企业内部环境的更新与外部大环境的更新同步进行;允许央企以自有土地、资产、资金参与地方城市更新;鼓励央企在先进制造业城市更新中发挥更大作用，将总部迁至先进制造业城市。

　　六、优先在湖南等若干有基础的地区先行先试。在湖南的先进制造业城市中确定一批城市更新试点城市和试点项目，创造先进制造业城市的城市更新样板和经验，以点带面，带动全国先进制造业城市的飞跃。

建立健全早期建筑数字“二维码”

全国人大代表、启迪设计集团董事长 戴雅萍

　　今年全国两会期间，戴雅萍带来了1项议案、4项建议。近日，记者就关于建立健全早期建筑数字“二维码”的建议采访了戴雅萍。

　　目前我国城市发展进入到了城市更新重要时期，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。实施城市更新行动是推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设的方式，标志着由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构并重，从“有没有”转向“好不好”，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。

　　高速城镇化留下大量快速建造的建筑产物。2000年及以前的建造标准偏低，由于城市化速度太快，相应法规制度不够完善，导致当时的建造质量与现在的建设标准有较大差距。随着城市存量更新步伐的加快，既有建筑改造提升再利用越来越普遍，但也意味着改造风险成倍增加。近年来各地因建筑改造造成的房屋垮塌事件时有发生，严重威胁人民生命安全。关键原因在于城市早期的大量一般性建筑缺少数字档案，对既有房屋的实际建造状况、实际使用状况、是否经历过改造等均缺乏真实准确的数据基础。

　　为此，戴雅萍建议，要推进以县(市)城为重要载体的“城市体检”，找出问题短板，然后制定城市更新规划、计划，再统筹推进老厂区、街区、老旧小区改造，居住社区建设，既有建筑改造，海绵城市建设和新城建等城市更新项目的落地。

　　除此之外，相关部门还要抓紧研究，建立健全相应法规和机制，构筑城市一般性既有建筑数字化档案体系。在经济发达地区先行先试，通过财政资金配套和社会资本参与的方式，依托大数据、云平台等技术手段，对早期一般性既有房屋进行检测和数字建档，全面及时动态地掌握建筑物的实际建造及使用状况，最终建立一套以“城市建筑二维码”为表现形态，可获取、可更新的城市既有建筑动态数据系统，为推动我国高质量城市更新建立科学可靠的数据基础。

开展自然资源与住建双体系“城市体检”

全国人大代表、广西建筑科学研究设计院副院长 朱惠英

　　人类需要定期体检，判断身体的健康状态。对城镇及城乡一体化发展的健康状况也应开展定时“体检”。“实施城市更新行动的基础性工作是开展‘城市体检’，应尽快开展自然资源与住建双体系‘城市体检’。”朱惠英认为。

　　双体系“城市体检”是在目前自然资源部和住建部各行一套侧重点不同的城市体检评估指标体系基础上提出的概念。自然资源部国土空间规划城市体检评估指标体系侧重于支撑国民经济和社会发展规划及政府工作报告编制等综合事务决策。住建部城市体检评估指标体系挖掘城市优劣势，侧重城市治理与社会满意度调查相结合。问题在于，二者之间数据共享机制尚未健全，评估指标联检机制尚未建立，住建系统数字信息入库与后评估机制尚未建立。

　　“两套体系的存在易造成城市管理部门的困惑，增加大量重复性工作，双体系建立后城市更新工作将实现大量基础数据支撑。”为了解决痛点，朱惠英此次带来4条建议。

　　一是体检先行，规划统筹。住建部应建立健全城市体检评估长效工作机制，推动体检评估工作全覆盖，加强信息技术支撑，提高城市科学化、精细化、智能化治理水平。自然资源部与住建部应逐步实现共享国土空间和城市管理城市体检指标体系数据库，建立联动联检长效机制。

　　二是精细谋划，“肥瘦”搭配。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、政策性融资、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，吸引社会专业企业参与运营。在各地财政紧缩的大形式下，城市更新应将有限的资金用于解决居民最短缺的口袋公园、停车、充电桩、社区共享养老设施及托幼设施等。

　　三是审慎决策，有序实施。对于经营性较差的项目，地方政府应在满足不突破财政占比10%的前提下，有序开展实施。同时，通过完善配套基础设施“筑巢引凤”，使地方在招商引资过程中取得优势，解决政府运营补贴从哪里来的问题。

　　四是信息入库，评估监督。构建一套适合中国城镇实情的定期体检评估工作机制与评估指标体系。人民城市人民建，人民城市人民评。借助数字手段进行城市体检问卷调查，为人民群众有序参与城市治理提供新平台，是推动城市体检评估制度在全国落地过程中逐步完善，真正成为服务国家重大战略落地、城市治理水平提升和人民生活品质改善的有力制度抓手。

进一步落实推进城市更新行动

全国人大代表、中建五局总承包公司项目质量总监 邹彬

　　今年，城市更新再次出现在政府工作报告中，其重要性不言而喻。邹彬今年也带来了一份关于城市更新的建议。对此，记者进行了采访。

　　邹彬表示，从宏观层面看，城市更新是落实中央构建国内大循环新发展格局、坚持实施扩大内需战略的现实需要。从中观层面看，城市更新是转变城市发展模式、提升城市品质、提高城市势能、服务市民幸福生活的现实需要。从微观层面看，城市更新是传统企业转型发展的重要方向，是推动质量变革、动力变革、效率变革，实现持续发展的现实需要。

　　对于如何推进城市更新，邹彬表示，应由政府主导、企业推动、社会参与，综合施策、形成合力、见效落地。

　　他认为，应由政府主导尽快编制城市更新总体规划和项目规划，与人民宜居宜业、城市承载力提高、历史文化场景呈现、产业转型升级等结合紧密。我国城镇化建设不断加速，城市建设总体由“大规模增量建设”转为“存量提质改造”阶段的再开发过程，逐步由“有没有”转向“好不好”，可促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变，提高规划的前瞻性、科学性、严肃性。

　　其次，模式合理是保障，要进一步促使城市更新项目更有生命力。城市更新工程对实施主体的投融资能力要求较高。推进城市更新项目的科学分类，构建可行的收益回报机制，选择匹配的投融资模式，是城市更新工程顺利实施的关键。

　　因此，邹彬建议，政府应鼓励社会资本从规划设计、投资、研发、建设、运营等全产业链深度参与城市更新项目，使项目可持续，更有生命力。鼓励大型国有企业通过直接投资、间接投资、委托代建等多种方式参与更新改造，发挥其全产业链、全专业优势，为更好地实施城市更新行动提供支持。在金融支持方面，鼓励国家政策性银行、商业银行参与，创新融资渠道和方式，引导金融机构根据城市更新项目具体情况，创新信贷金融产品，优先保障符合条件更新改造项目的信贷资金需求。在财政政策方面，建议设立城市更新专项资金，用于支持城市更新工作。对城市发展需要且难以实现平衡的项目，经各级政府认定后由财政采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式给予支持。在税费政策方面，建议对纳入城市更新的地块，享受行政事业性收费和政府性基金相关减免政策。（王茜）