生态修复“烂尾”难题待解

　　近年来，环境污染案件频发，影响生态环境安全。相关责任主体除被追究刑事、民事、行政责任外，通常还被要求修复受损的生态环境。由于相关配套规定尚未出台，生态环境修复的磋商主体、内容、修复质量验收、资金来源等不明确或无保障，环境污染案件生态环境修复仍面临诸多现实困境。

　　时隔四年，中央生态环保督察组(下文简称督察组)对江西省、广西壮族自治区、湖南省进行了第二轮督察，随着3省区督察情况反馈会的陆续召开，督察问题清单也随之曝光。

　　3省区存在盲目上马“两高”项目、违法采石采矿、环境基础设施建设滞后、违规侵占湿地、违法污染排放、虚假敷衍整改等突出生态环境问题，以及不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题。

　　多年来，生态保护和生态修复问题一直是地方政府的治理难题。如何做好生态修复问题，也是摆在地方官员面前的一个待解课题。

　　“生态环境修复是专业性的系统工程。”河北环境工程学院副教授、武汉大学环境法研究所研究员曹晓凡认为，“生态环境为人类世代所依存，应当尽可能保持完整状态，被污染后应当尽可能恢复到平衡状态。”

　　有关专家认为，在推进生态修复过程中，必须充分认清特点规律，增强改善环境质量信心;因地制宜多措并举，务求修复工作落到实处;善抓关键重点突破，不断增强工作实际效果;广泛动员全民参与，确保修复工作持续推进。

　　生态环境问题频出

　　同样模式，同样规格。今年4月底5月初，督察组对江西省、广西壮族自治区、湖南省3省区分别进行了为期一个月的督察进驻。

　　督察组进驻广西期间，曾将广西北部湾国际港务集团违规施工致红树林大面积受损作为典型案例公开通报。在督察情况反馈会上，这一问题再次被提及。

　　2017年6月以来，国际港务集团铁山港东港区榄根作业区泊位工程，不顾管理部门多次责令停止违法行为的要求，持续野蛮施工，导致257.67亩红树林受损，死亡数量高达37988株，其中部分树龄达30年以上。钦南区犁头嘴海堤加固项目、钦州市茅尾海沙井项目施工造成83.19亩红树林死亡。

　　生态破坏问题同样出现在湖南、江西。

　　督察组在湖南督察发现，湖南全省各类废弃矿山达6950座，大部分未落实“谁开发、谁治理”要求，生态修复率不到45%，部分修复工程浮皮潦草。怀化市547座废弃矿山，70%未开展治理修复，大量酸性含重金属淋溶水直排。娄底市368座废弃矿山中超过2/3未开展治理修复，其中79个矿洞排放强酸性废水。

　　此外，湖南省废弃矿山生态修复机制不够完善，后续恢复治理多由属地政府兜底埋单。

　　在江西，督察人员现场抽查江西新余、赣州等地13座矿山，均存在虚报整改进度问题，部分矿山甚至未进行任何修复。新余市关闭的55座矿山，仅9座开展生态修复，且修复工作打折扣;景德镇乐平市24座废弃采石矿山均未开展生态修复。同时，禁采区违规开采，景德镇擅自缩小禁采区范围，乐平市35座露天矿山中有12座处于江西省明确的禁采区。

　　早在2016年至2017年第一轮督察及2018年“回头看”时，督察组就发现，一些地方政府为了上项目竟然违法调整保护区范围，让保护区为项目让路。第二轮督察发现，同样的问题仍然存在。3省区一些地方政府的做法显然是乱作为。

　　从督察组公开的情况看，除了乱作为，一些地方政府及政府部门工作不严不实，甚至出现弄虚作假情况。

　　今年4月，督察组在督察进驻时就明确提出，这次将重点督察地方严格控制“两高”项目盲目上马，以及去产能“回头看”落实情况。但是，面对督察组的检查，可以说3省区都没有过关。

　　据督察组介绍，在3省区督察中还发现其他一些突出问题。

　　督察组指出，广西钦州、防城港、北海三市入河入海排口水质超标，2020年钦州市海水水质总体评价为“差”，近岸海域环境功能区达标率仅为70.6%，防城港市茅岭镇直排茅尾海的11个排水口水质重度污染。

　　“湖南省工业园区环保水平较低。”督察组说，2019年以来，湖南省10余家产业园区因环境问题被省级及以上生态环境部门挂牌督办。株洲市、衡阳市先后因督察整改不力被国家有关部门公开约谈。

　　地方实践不断向前

　　事实上，近几年，各地生态修复工程一直在努力做试点工作。

　　今年全国两会期间，内蒙古代表团会议上，来自巴彦淖尔市的张晓兵代表发言表示，乌梁素海从过去的劣五类水质提升到总体五类，流域生态环境逐步好转。

　　乌梁素海流域山水林田湖草生态修复试点工程，经过多重治理与修复，流域生态环境质量改善明显，黄河生态安全得到有效保障，生物多样性得到有效提升。

　　同样的情况在广东也在上演。生态环境曾遭严重破坏的广东南岭国家级自然保护区，如今已是绿树成荫、鸟叫虫鸣。南岭，正在恢复它往日的风貌。

　　2020年11月27日，在清远市中级人民法院的主持下，广东南岭自然保护区生态损害环境公益诉讼案件通过原告、志愿者及专家验收。至此，这起持续近十年的全国著名环境公益诉讼案——“南岭案”，终于画上了句号。这也是迄今为止为数不多完成的生态修复案。

　　南岭国家级自然保护区位于广东省北部，地处南岭山脉中段南麓，是广东省内面积最大的自然保护区，总面积达5.84万公顷，其中核心区面积2.36万公顷、缓冲区面积1.5万公顷、实验区面积1.98万公顷。保护区内分布40多种国家重点保护的珍稀濒危植物、数十种国家一二级保护动物，有广东唯一的原始森林。

　　这起全国著名的环境公益诉讼案起于2011年秋，几位自然爱好者前往南岭徒步时，发现南岭国家级自然保护区的核心区内正进行炸山修路。

　　2012年，在环保志愿者们的反对下，工程一度停工。然而3年后，志愿者们却发现工程不但重启，甚至南岭核心区内的道路正在硬化，南岭内的生态环境遭到严重破坏。

　　2016年3月4日，自然之友将景区公司起诉至广东省清远市中级人民法院。同年12月29日，在清远市中级人民法院的主持下，原被告及各方达成生态修复等调解协议。2017年10月，南岭开工修复，2018年4月底完成生态修复工程，当地政府按照修复方案，于2018年4月23日全面停止南岭自然保护区的旅游开发，禁止游客进入。

　　经过1年生态修复、两年多抚育工作，被破坏的南岭核心区在2020年11月迎来验收。

　　生态治理走向法治化轨道是大势所趋。近年来，江西省赣州市人民法院牢固树立绿色发展理念，充分发挥环境司法职能作用，大力推动环境资源审判改革，不断提高环境资源审判水平，努力提升环境资源审判队伍司法能力，为切实保护赣南得天独厚的良好生态环境提供司法保障。

　　一方面，赣州法院加大对异地修复、替代修复、代履行等生态环境案件执行方式的探索，把补植复绿、护林护鸟、固化填埋、劳务代偿、增殖放流等修复方式写入判决主文，压实压细被告人的环境修复责任，起到良好效果;另一方面，不断加强与检察、公安、环境行政职能部门的沟通协作，共同形成环境保护的合力。同时，积极开展巡回审判，到案发地、农村集市、田埂开庭，达到审理一案、教育一片的效果，不断增强群众的环境保护意识。数据显示，近三年来，赣州法院共受理环境资源刑事案件891件，审结864件。

　　既是攻坚战，更是持久战

　　近年来，环境污染案件频发，影响生态环境安全。相关责任主体除被追究刑事、民事、行政责任外，通常还被要求修复受损的生态环境。为明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，国家出台了相关的改革试点方案，确立了环境有价、损害担责的赔偿原则。但由于相关配套规定尚未出台，生态环境修复的磋商主体、内容、修复质量验收、资金来源等不明确或无保障，环境污染案件生态环境修复仍面临诸多现实困境。

　　《小康》杂志、中国小康网记者在调查中发现，在一些地方，生态修复往往成为“烂尾”。

　　有关专家认为，造成此局面的原因在于，“生态环境修复是专业性的系统工程。对于涉及面广、后果严重的环境污染事件来讲，个别案件会出现责任人无法查明或者当事人并不具备修复能力的情况”。

　　比如，5月11日，生态环境部通报中央环保督察“回头看”典型案例，安徽芜湖市对中央环境保护督察组交办信访问题调查整改重视不够、督办不力、审核不严，导致群众多次举报的工业固废污染问题长期得不到解决。

　　事实上，生态修复，早已有之。近些年来，类似“环境污染严重，生态系统退化的形势严峻”这样的论断多次出现于党和国家的各种正式文件中。具体到生态修复，中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》也已提出“体现环境资源生态功能价值，促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复。生态环境损害无法修复的，实施货币赔偿，用于替代修复”的工作原则。

　　另外，早在2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条、2015年2月9日最高人民法院审判委员会第1644次会议通过的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条、2019年5月20日由最高人民法院审判委员会第1769次会议通过的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第11条均就生态环境修复作出了规定。2020年颁布的民法典对此专门作出规定，最高人民法院的上述3个司法解释也于2020年年底根据民法典分别作了修正。

　　“从上面来说，生态修复有法律做支撑，但问题还是在于执行得彻底不彻底。”上述专家认为，“首先要有标准，修复到什么标准?现在土壤的标准有了;第二，现在搞生态修复的公司鱼龙混杂，很多没有资质，我们对此好像还没有具体的标准;第三，生态修复竣工验收流于形式。”

　　曹晓凡则认为，一些法院出于生态修复专业性的考虑，对专业机构的评估报告和修复方案“照单全收”，这种做法可能会使技术性与法律性之间的关系不能得到妥善处理，带来新的不公平或者不公正。

　　四川省彭州市人民检察院一位检察官表示，环境污染和生态修复的难点在于，一是未出台细化配套措施，修复措施可操作性不强。二是生态修复参与主体少，难以满足生态修复需要，生态修复面临的首要问题是谁来修复、由谁来主导生态修复磋商。三是生态修复专业化水平低，生态修复效果不凸显。四是生态修复资金无保障，修复措施无法落实。我国采取的是“损害者赔偿”制度，由赔偿义务人承担修复责任，当责任主体无法支付高昂的生态修复费用，即没有实际的履行能力，相关生态环境修复的法律文书就成了一纸空文，受损生态环境无法恢复。

　　上述专家指出，实践证明，开展生态修复困难多、周期长、代价大、要求高、影响深，涉及方方面面，既要打好解决重点、难点问题的攻坚战，更要坚定信念打好持久战。