《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》印发 开启保护与高质量发展并行道路

　　国务院总理李克强10月8日主持召开国务院常务会议，通过《中华人民共和国黄河保护法(草案)》。草案突出加强生态保护与修复、水资源节约集约利用、污染防治等制度规定，严格设定违法行为的法律责任。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。

　　当日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(下称《规划纲要》)，提出到2030年，“黄河流域人水关系进一步改善”“水资源保障能力进一步提升”;到2035年，“生态系统健康稳定”“水资源节约集约利用水平全国领先”“黄河文化大发展大繁荣”。

　　在黄河保护立法提上议事日程之前，《长江保护法》已于今年3月1日起施行。10月9日，为长江保护立法调研奔走多年的湖北省政协常委、湖北省统计局副局长、中南财经政法大学教授、博导叶青表示，相对于长江保护，黄河在生态保护上的任务更重，更要注重“大保护”，做好生态修复，守护好绿色家园。

　　黄河有“五大”综合问题

　　《规划纲要》规划范围为黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区，国土面积约130万平方公里，2019年年末总人口约1.6亿。

　　全长5464公里的黄河，不仅是我国第二长河、中华民族的母亲河，更是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。

　　《规划纲要》总结说，黄河的问题综合表现在“五个最大”：

　　黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，仅为长江流域的40%;多年平均水资源总量647亿立方米，不到长江的7%;水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。

　　黄河流域最大的问题是生态脆弱。黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生退化，恢复难度极大且过程缓慢。环境污染积重较深，水质总体差于全国平均水平。

　　黄河流域最大的威胁是洪水。水沙关系不协调，下游泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等老问题尚未彻底解决，下游滩区仍有近百万人受洪水威胁，气候变化和极端天气引发超标准洪水的风险依然存在。

　　黄河流域最大的短板是高质量发展不充分。沿黄各省区产业倚能倚重、低质低效问题突出，以能源化工、原材料、农牧业等为主导的特征明显，缺乏有较强竞争力的新兴产业集群。支撑高质量发展的人才资金外流严重，要素资源比较缺乏。

　　黄河流域最大的弱项是民生发展不足。沿黄各省区公共服务、基础设施等历史欠账较多。医疗卫生设施不足，重要商品和物资储备规模、品种、布局亟需完善，保障市场供应和调控市场价格能力偏弱，城乡居民收入水平低于全国平均水平。

　　水资源配置

　　成保护和发展的最大考量

　　《规划纲要》在水资源方面的“着墨”最多。水资源配置成为黄河流域生态保护和高质量发展的最大考量。

　　根据《规划纲要》，“着力优化水资源配置”“坚持量水而行、节水优先”，把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。统筹优化生产生活生态用水结构，深化用水制度改革，用市场手段倒逼水资源节约集约利用，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。

　　与此同时，《规划纲要》还在多个章、节提出了水资源保护和使用的具体要求。比如，加强上游水源涵养能力建设，筑牢“中华水塔”，保护重要水源补给地，发展高效旱作农业，实施最严格的水资源保护利用制度，全面实施深度节水控水行动，以节约用水扩大发展空间等。

　　《规划纲要》明确，实行水资源消耗总量和强度双控，暂停水资源超载地区新增取水许可，严格限制水资源严重短缺地区城市发展规模、高耗水项目建设和大规模种树。坚决抑制不合理用水需求，坚决遏制“造湖大跃进”。以国家公园、重要水源涵养区、珍稀物种栖息地等为重点区域，清理整治过度的小水电开发。同时，科学配置全流域水资源。

　　在此之前，2014年7月开始，水利部在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等7个省区启动水权试点。目前，全国已建立了水权交易平台，探索形成了多种行之有效的水权交易模式。

　　黄河将更重视“大保护”

　　《规划纲要》指明，还将组织编制生态保护和修复、环境保护与污染治理、水安全保障、文化保护传承弘扬、基础设施互联互通、能源转型发展、黄河文化公园规划建设等专项规划，研究出台配套政策和综合改革措施，形成“1+N+X”规划政策体系。研究设立黄河流域生态保护和高质量发展基金。

　　叶青曾为长江保护立法奔走多年。他说，在生态保护上，黄河保护可以向长江保护借鉴的，应是对生态的保护和修复。“对黄河来说，保护将是未来的重中之重。”叶青表示。

　　“对长江而言，我们是不搞大开发，而对黄河而言，我们更要大保护。”叶青表示，长江保护的经验是实行分段施策和保护，上游以水土保持和防治石漠化为主，包括湖北在内的中游以湿地保护为主，下游则以太湖等重点湖泊的治理为主。与长江相比，黄河的生态相对脆弱，在水土保持和绿化上的任务更重，“底线是不能出现大的自然灾害。”( 陈 倩)